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　　由于到市县挂职锻炼的机遇，董波近期接触了一些垃圾焚烧、煤电、油气管道和油库建设等具有一定污染和安全风险外部性的项目。

　　-撰文|董波【浙江省发展规划研究院】

　　如同前段时期闹得沸沸扬扬的PX项目一样，垃圾焚烧发电项目也在被妖魔化，并遭到项目选址地居民的强烈抵制。但不同的是，PX项目的停止上马意味我国放弃了化工产业的前端环节，仅是价值链的缺失；而垃圾焚烧对于人口密集土地稀缺的我国而言，却是今后垃圾处理的必然方向，是不得不上的项目。因而它带来的冲突可能会更激烈，引致的矛盾也更难化解。为此，政府更需要在项目推进的各个环节上谋篇布局，注重方式方法，充分行使好自己的职责。

　　概括而言，我认为重点是要解决好四方面的问题。

　　【问题一：如何科学论证和选址？】

　　论证项目是否可行、选址是否合适，首先必须要有一个衡量的标准。然而由于历史上我国重经济轻生态，重物质轻健康，国家标准远远落后于其他发达国家的现行标准，也落后于当前居民对环境与健康的现实需要。

　　由于国家标准的滞后，也导致在规划选址上的不慎重。经过多年的快速发展，像浙江这样的沿海发达省份已是寸土寸金，区域空间上“留白”越来越少，项目落地越来越难。选址没有进行广泛的比选，就算是有个别比选，更多考虑的也是财务指标而忽视了社会风险因素的考量。因此，在项目后续推进过程中就会暴露出种种问题。

　　综上所述，国家标准的滞后、规划选址的困难，埋下了这些生态敏感性项目后续冲突的隐患。为此，一方面作为上级政府，要扭转发展理念，改变以往重经济轻环境和民生的传统思维，积极推动相关国家标准的修订，早日与国际接轨。另一方面，作为地方政府也要自我加码、严格把关，与投资主体协商提高相关标准并写入协议，以免后患。

　　【问题二：如何重建政府公信力？】

　　当前在部分民众心目中政府公信力已降至谷底，陷入了所谓的“塔西佗陷阱”，即政府部门无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都被认为是在说假话、做坏事。这一现象，在事关环境污染和民生安全的敏感性项目上尤为严重。

　　追溯政府失去公信力的原因，有多种：

　　其一：污染项目的前车之鉴让民众心存余悸。

　　由于历史上地方政府以经济建设为重，让一些污染企业轻易落地，且出于投资与财税的考虑，在企业生产与居民生活冲突时也更多维护企业，严重挫伤了民众的信任。

　　其二：一些媒体和“专家”言论起到了推波助澜的作用。

　　有些不严谨的“专家”为迎合公众心理需要和增加关注度，以偏概全地夸大项目的危害性。网络上各种言论鱼龙混杂，但往往是那些最危言耸听、偏激和阴谋论的言论，最受到追捧。一些媒体在揭露部分违规企业的同时，也忽视了对整体情况的正面宣传和客观评价，进一步加剧了民众的恐慌。

　　其实，在国内，先进装备和规范管理的厂区也很多，也都取得了很好的成功经验。为何一提到正面案例眼睛只看外面，对内却视而不见，这种“外国月亮比较圆”的心理，也值得我们反思。

　　其三：政府在项目论证及决策过程中的不公开不透明，加剧了民众的不信任。

　　有些地方政府为加快推进项目，尤其是害怕民众得知相关信息后会反弹，习惯性的思维都是内部决定，“先上车后买票”，抢先搞成既定事实最好。有时候也有项目业主为加快进度，在政策处理或审批流程均未完成时，就抢先启动工程前期。但恰恰这样的做法最容易激怒民众，不惮以最大的恶意来揣测政府和企业，导致矛盾冲突更加尖锐。

　　其四：对政府监管能力缺乏信心。

　　由于体制机制上的缺失及政府监管力量的不足，民众对政府在这些敏感性项目运营后能否有效监管心有存疑。在这一问题上，需要媒体发出更多客观和正面的信息；需要政府坚持民主决策、科学决策，在事关民生的重大项目上及早披露信息、引导舆论、公开听证、广听民意。

　　为了打消公众对垃圾焚烧项目的疑虑，笔者所在地区组织了人大代表、项目选址所在村的主任及反对最强烈的十多位村民代表，组成联合考察团到业主在省外已建成运营的项目现场考察走访，取得了非常好的效果。以这样开诚布公的态度和更多的真相，逐步消弭误解、达成共识的行动，值得借鉴和推广。

　　　【问题三：如何合理补偿周边居民？】

　　像垃圾焚烧这样的项目，虽然只要严格排放标准，可确保对居民健康无碍，但还是对周边居民的利益形成无形的损害，这种损害表现为居民的不安全感引发的精神损伤，以及大众偏见导致的房产贬值等等。

　　因此垃圾焚烧项目虽能造福全社会，但其外部成本却仅仅由项目所在地居民承担，这种不公平也是造成当地群众反对的原因所在。

　　按照福利经济学家庇古的理论，应该将这一外部成本内化，让外部成本的承担者得到补偿。然而在我国，虽然也有探索和尝试，但利益补偿的机制和手段还非常缺乏。

　　究其原因一方面是企业的社会责任感还不强，更重视与政府部门的合作关系，忽视与周边社区居民的和睦共处。另一方面是地方政府因利益考虑，有时也会有意无意忽视居民的补偿。且我国现行法规也还不完善。

　　《物权法》对征地补偿进行了明确，但项目建设中的利益补偿只能依附在土地等物权之上，或只有当污染安全事故造成了实际损失之后才可补偿，对人身安全风险和环境污染风险的补偿尚未作出规定。因此，要使垃圾焚烧等类似项目能够顺利落地，必需做好社区友好工作，加强对周边居民的利益反馈。

　　当前应积极创新和探索，在项目前期协商过程中以补偿协议的方式给周边村民确切的承诺。

　　1)比如企业针对项目所在社区或村，提供多少个就业岗位；

　　2)由于企业落地加重了当地的环境承载和交通承载，承诺今后拿出一定资金用于当地交通设施和绿化建设；

　　3)垃圾焚烧发电的余热是否可以免费作为周边居民的家庭供暖；

　　4)政府从该企业每年税收中能否切一定比例或固定金额，补偿给周边居民作为用电补贴或其它公用支出，诸此种种。

　　　【问题四：如何加强后续运营监管？】

　　无论企业拥有多么先进的技术和设备，无论理论上能够实现多么低的排放，在实际生产运营中如果缺乏有效监管，导致减排设备沦为摆设、安全标准名存实亡，一切也就前功尽弃。项目所在地周边居民最担心的也正是这一点。因此，要想让垃圾焚烧项目“落得了地”后更要“站得住脚”，必须充分借鉴国内外成功经验，做好后续运营监管。

　　1)将运营和排放的在线数据联网，不仅让上级政府部门随时监控，也对周边社区居民开放；

　　2)建立由各级政府主管部门人员、周边居民代表组成的联合环保监察小队，入驻厂区正式办公，现场不间断监督运营排放情况；

　　3)厂区设置开放日，组织周边社区居民入厂参观，平时热情接待社区居民提出的参观申请；

　　4)由于二噁英排放须专业部门检验，可由政府和企业共同出资，但由所在社区或村选择委托有资质的第三方检验机构进行抽检；5)在厂区建设运营之前必须签订协议，一旦抽检发现污染排放超出约定标准，必需施以足够大的“惩罚性罚款”，用于赔偿周边居民的损失。

　　垃圾焚烧项目是重要的民生项目，因为它的运营事关百姓生活，它的排放攸关民众健康。垃圾焚烧项目极大地考验政府的执政水平，因为它的推进既需要智商，也需要情商。垃圾焚烧项目在转型中国被推到风口浪尖，更是成为了一种检验的工具，检验政府职能有无从经济建设型向公共管理型转变；检验企业有无从一味追逐利益到担当社会责任；检验民众有无从盲目偏信到理性客观。